Etat d'urgence et coronavirus : mesures spécifiques aux loyers et charges locatives

L’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 dispose que le gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d'activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations, ainsi que ses incidences sur l'emploi, en prenant toute mesure :

 

«[…] g) Permettant de reporter intégralement ou d'étaler le paiement des loyers, des factures d'eau, de gaz et d'électricité afférents aux locaux professionnels et commerciaux et de renoncer aux pénalités financières et aux suspensions, interruptions ou réductions de fournitures susceptibles d'être appliquées en cas de non-paiement de ces factures, au bénéfice des microentreprises, au sens du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique, dont l'activité est affectée par la propagation de l'épidémie » (article 11, 1°, g).

 

L’ordonnance prise à cette fin est l’ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers, des factures d'eau, de gaz et d'électricité afférents aux locaux professionnels des entreprises dont l'activité est affectée par la propagation de l'épidémie de covid-19.

 

Elle précise le champ d’application et les modalités du dispositif.

 

Il faut préciser au préalable qu’il faudra articuler l’application de ces dispositions avec celles, dont le champ d’application est plus général mais dont les effets sont parfois proches, de l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, selon lequel :

 

« Les astreintes, les clauses pénales, les clauses résolutoires ainsi que les clauses prévoyant une déchéance, lorsqu'elles ont pour objet de sanctionner l'inexécution d'une obligation dans un délai déterminé, sont réputées n'avoir pas pris cours ou produit effet, si ce délai a expiré pendant la période définie au I de l'article 1er.

 

Ces astreintes prennent cours et ces clauses produisent leurs effets à compter de l'expiration d'un délai d'un mois après la fin de cette période si le débiteur n'a pas exécuté son obligation avant ce terme.

 

Le cours des astreintes et l'application des clauses pénales qui ont pris effet avant le 12 mars 2020 sont suspendus pendant la période définie au I de l'article 1^er ».

 

I.                    Champ d’application du dispositif

     

1. Critères liés au locataire

 

Les locataires concernés sont, aux termes de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, les « microentreprises, au sens du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 », soit, selon ce dernier texte, « les entreprises qui d'une part occupent moins de 10 personnes et d'autre part ont un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros ».

 

La loi prévoit que la mesure bénéficiera aux entreprises précitées « dont l'activité est affectée par la propagation de l'épidémie ».

 

L’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers prévoit que peuvent bénéficier des dispositions relatives aux loyers et aux charges :

 

1)  « les personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique qui sont susceptibles de bénéficier du fonds de solidarité mentionné à l'article 1er de l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 susvisée » (ndlr : ordonnance portant création du fonds de solidarité) ;

 

2) « Celles [personnes physiques et morales de droit privé] qui poursuivent leur activité dans le cadre d'une procédure de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire peuvent également bénéficier de ces dispositions au vu de la communication d'une attestation de l'un des mandataires de justice désignés par le jugement qui a ouvert cette procédure ».

 

Le dernier alinéa de l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement du des loyers précise ensuite que « les critères d'éligibilité aux dispositions mentionnées ci-dessus sont précisés par décret, lequel détermine notamment les seuils d'effectifs et de chiffre d'affaires des personnes concernées ainsi que le seuil de perte de chiffre d'affaires constatée du fait de la crise sanitaire ».

 

Les personnes physiques ou morales de droit privé exerçant une activité économique sont tout d’abord visées.

 

La détermination du champ d’application ratione personae s’opère ensuite par renvoi à l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

 

Peuvent ainsi bénéficier de la mesure relative aux loyers, les personnes « susceptibles de bénéficier du fonds de solidarité » mentionné à l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité, soit les « personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation ».

 

La loi visait les microentreprises « dont l'activité est affectée par la propagation de l'épidémie ».

 

Ce n’est donc plus l’activité qui doit être affectée (ce que prévoit la loi), mais le bénéficiaire lui-même du dispositif (ce que prévoit l’ordonnance), cette distinction semblant cependant indifférente.

 

Ce n’est enfin plus seulement les conséquences de la propagation de l’épidémie (ce que prévoit la loi) qui doivent toucher les bénéficiaires du dispositif, mais également les conséquences des mesures prises pour en limiter la propagation (qui sont aussi des conséquences de l’épidémie).

 

L’article 3 de l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité dispose que « un décret fixe le champ d'application du dispositif, les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant ainsi que les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds ».

 

Les bénéficiaires du fonds de solidarité annoncés devraient être :

(https://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/2020/DP-Fonds_de_solidarite.pdf) 

 

-    « les très petites entreprise (TPE), indépendants, micro-entrepreneurs et professions libérales ayant un chiffre d'affaires inférieur à 1 million d'euros et un bénéfice annuel imposable inférieur à 60 000 euros » ;

 

-          Ayant soit « fait l'objet d'une fermeture administrative », soit ayant « subi une perte de 70 % de chiffre d'affaires ».

 

Sous réserve que le décret à venir relatif au fonds de solidarité reprenne ces conditions, ce ne sont donc pas toutes les micro-entreprises qui bénéficieraient de ce fonds : le champ d’application est plus étroit (chiffre d’affaires inférieur à un million d’euros, tandis que la micro-entreprise, au sens du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 auquel renvoie la loi, est celle ayant un chiffre annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros).

 

La question se pose de savoir si le renvoi par l’ordonnance relative au paiement des loyers à l’article 1^er de l’ordonnance portant création d’un fonds de solidarité, implique que les bénéficiaires de la mesure relative au loyer seront identiques à ceux du fonds de solidarité, ou bien si les champs d’application de ces deux mesures seront différents.

 

Cette dernière solution n’est pas à exclure, d’une part en raison du fait que le renvoi ne porte que sur l’article 1^er de l’ordonnance relative aux loyers (et pourrait en conséquence porter sur les termes « personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation », étant rappelé que l’article 3 de l’ordonnance portant création d’un fonds de solidarité renvoie à un décret pour déterminer le « champ d'application du dispositif, les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides […]») et, d’autre part, en raison du fait que la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 qui habilitait le gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de report ou d’étalement des loyers visait de telles mesures pour les « microentreprises, au sens du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 », soit « les entreprises qui d'une part occupent moins de 10 personnes et d'autre part ont un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros ».

 

Si le décret prévu par l’ordonnance relative au paiement des loyers précisait des critères de seuils d’effectifs et de chiffre d’affaires différents de ceux du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 visait par la loi d’habilitation et identiques à ceux annoncés pour le bénéfice du fonds de solidarité, le champ d’application de la mesure relative au paiement des loyers serait réduit par rapport à celui qui résulterait de la stricte application de la loi.

La solution serait-elle alors conforme à la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence qui autorise le gouvernement à prendre toute mesure « permettant de reporter intégralement ou d'étaler le paiement des loyers […] au bénéfice des microentreprises », alors qu’elle serait exclue pour des microentreprises dont le chiffre d’affaires excéderait un certain montant ?

 

Le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers précise que « pourront bénéficier des mesures prévues les entreprises éligibles au fonds de solidarité, par ailleurs créé par ordonnance, sur le fondement de la loi du 23 mars 2020 précitée. Les critères d'éligibilité des entreprises à ce fonds sont définis par décret, lequel détermine notamment les seuils d'effectifs et de chiffre d'affaires ainsi que le seuil de perte de chiffre d'affaire constatée du fait de la crise sanitaire ». Le champ d’application serait donc a priori identique selon ce rapport.

 

En outre, le décret prévu par l’ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers précisera également « le seuil de perte de chiffre d’affaires constatée du fait de la crise sanitaire ».

 

S’agissant des bénéficiaires du fonds de solidarité, est envisagée une perte de 70 % du chiffre d’affaires en comparant les mois de mars 2019 et 2020. En cas de fermeture administrative, il n’y aurait pas toutefois de condition liée à la perte de chiffre d’affaires.

 

La perte du chiffre d’affaires devra enfin aussi, selon les termes de l’ordonnance du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers, être liée à la crise sanitaire.

 

La mesure ne concernerait donc pas seulement les exploitants d’établissements qui ne peuvent plus accueillir du public en raison du confinement.

 

Si les conditions pour bénéficier de la mesure relative aux loyers et aux charges locatives et celles annoncées pour bénéficier du fonds de solidarité étaient identiques, les commerces dont la fermeture a été imposée bénéficieraient automatiquement de la mesure sans avoir à justifier d’un certain seuil de perte de chiffre d’affaires.

 

Enfin, l’article 1^er de l’ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers prévoit que le décret pourra préciser d’autres critères que les seuls d’effectifs, de chiffre d’affaires et de perte de chiffre d’affaires.

 

En conclusion : en l’état, les bénéficiaires de cette mesure sont en conséquence :

 

(1) les personnes physiques et morales de droit privé (2) exerçant une activité économique (3) qui d'une part occupent moins de 10 personnes et d'autre part ont un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros, (4) particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation (5) et qui ont eu une perte de chiffre d’affaires supérieure à un certain seuil du fait de la crise sanitaire.

 

D’autres critères d’éligibilité pourraient être prévus par décret.

 

Il semble ressortir du rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers, que les bénéficiaires de la mesure relative au paiement des loyers seraient les mêmes que ceux du fonds de solidarité (soit, selon ce qui a été annoncé, les très petites entreprise (TPE), les indépendants, les micro-entrepreneurs et les professions libérales ayant un chiffre d'affaires inférieur à 1 million d'euros et un bénéfice annuel imposable inférieur à 60 000 euros, ayant soit fait l'objet d'une fermeture administrative, soit ayant subi une perte de 70 % de chiffre d'affaires). Le décret dans sa rédaction actuelle ne permet pas de confirmer avec certitude ce point.

 

2. Critère relatif aux locaux

 

L’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 visait « toute mesure […] g) Permettant de reporter intégralement ou d'étaler le paiement des loyers, des factures d'eau, de gaz et d'électricité afférents aux locaux professionnels et commerciaux ».

 

L’article 4 de l’ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020, qui porte sur la mesure elle-même, vise les loyers et charges locatives afférentes aux locaux professionnels ou commerciaux.

 

Les baux devront donc porter sur des locaux professionnels ou commerciaux, ce qui inclura en principe les bureaux, que l’activité stipulée au bail pour ces derniers soit libérale ou commerciale.

 

 II.                  Effets de la mesure sur les loyers et les charges

 

L’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 vise toute mesure « g) Permettant de reporter intégralement ou d'étaler le paiement des loyers ».

 

Le terme report ou étalement implique a priori que l’intégralité du loyer sera due, mais que son exigibilité sera reportée ou étalée, l’étalement impliquant un report.

 

La loi ne vise pas les charges.

 

L’article 4 de l’ordonnance n° 2020-316 du 25 mars 2020 dispose que : « les personnes mentionnées à l'article 1^er ne peuvent encourir de pénalités financières ou intérêts de retard, de dommages-intérêts, d'astreinte, d'exécution de clause résolutoire, de clause pénale ou de toute clause prévoyant une déchéance, ou d'activation des garanties ou cautions, en raison du défaut de paiement de loyers ou de charges locatives afférents à leurs locaux professionnels et commerciaux, nonobstant toute stipulation contractuelle et les dispositions des articles L. 622-14 et L. 641-12 du code de commerce ».

 

Sont donc visés désormais par l’ordonnance, le loyer et les charges, ce que ne prévoyait pas la loi pour ces dernières.

 

Une discussion pourrait avoir lieu sur la notion de charges locatives qui n’est pas légalement définie (le statut des baux commerciaux par exemple distingue les charges locatives et les dépenses liées aux travaux – article R. 145-35 du Code de commerce).

 

L’ordonnance ne prévoit que la mise à l’écart de sanctions liées au non-paiement des loyers et des charges locatives : pas de pénalités financières, d’intérêt de retard, d’astreinte, d’exécution de la clause résolutoire ou de toute clause prévoyant une déchéance.

 

Elle écarte également dans ce cas l’activation des garanties (garantie bancaire, garantie à première demande) ou cautions.

 

Il ne s’agit pas tout à fait du report ou de l’étalement prévu par la loi, même si dans le fait, faute de sanction, l’effet sera similaire.

 

Les loyers et charges restent dus pour la période couverte par le dispositif, mais leur non-paiement ne sera pas sanctionné par des pénalités ou la clause résolutoire.

 

Rien n’exclut, en revanche, en théorie (sous réserve de l’application d’autres mécanismes qui auraient des effets sur l’exigibilité même de la dette de loyers et charge), de pouvoir solliciter la condamnation du locataire à régler ses loyers et charges pour cette période.

 

III.                Loyers et charges concernés

 

 Les loyers et charges concernés par la mesure sont les « loyers et charges locatives dont l'échéance de paiement intervient entre le 12 mars 2020 et l'expiration d'un délai de deux mois après la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 précitée ».

 

L’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 autorise les mesures pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020.

 

L’article 4 de la loi du 23 mars 2020 dispose que « par dérogation aux dispositions de l'article L. 3131-13 du code de la santé publique, l'état d'urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi ».

 

La loi du 23 mars 2020 a été publiée au Journal officiel n°0072 du 24 mars 2020.

 

L’article 1^er du Code civil dispose que :

 

« les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures.

 

En cas d'urgence, entrent en vigueur dès leur publication les lois dont le décret de promulgation le prescrit et les actes administratifs pour lesquels le Gouvernement l'ordonne par une disposition spéciale ».

 

La loi du 23 mars 2020 précise qu’elle « entrera en vigueur immédiatement et sera exécutée comme loi de l'Etat ».

 

Elle est en conséquence entrée en vigueur le jour de sa publication, soit le 24 mars 2020, la publication étant en principe une condition de l’entrée en vigueur (Promulgation et publication des lois, Art. 1 - Fasc. 10, Yves Gaudemet et Benoît Plessix, spéc. n° 153 et suivants).

 

L’état d’urgence cessera donc le 24 mai 2020, sous réserve d’une modification de sa durée.

 

La mise à l’écart des sanctions (et de la possibilité d’activer des garanties) porte sur les loyers et charges locatives dont l'échéance de paiement intervient entre le 12 mars 2020 et l'expiration d'un délai de deux mois après la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 précitée (ce délai en l’état actuel de la situation, expirera donc le 24 juillet 2020).

 

C’est donc l’échéance de paiement des loyers et charges qui est prise en considération, et non la période pour laquelle les loyers et charges considérées sont dus.

 

Ainsi et par exemple, pour les loyers payables trimestriellement à terme échu, l’échéance du premier trimestre (due au 31 mars 2020) et celle du deuxième trimestre (due au 30 juin 2020), soit deux trimestres en tout, sont concernées par le dispositif.

 

Pour les loyers payables trimestriellement d’avance, l’échéance du premier trimestre (due au 1^er janvier) ne pourra se voir appliquer ces mesures. En revanche, celle du deuxième trimestre (due au 1^er avril 2020) et celle du troisième trimestre (due au 1^er juillet 2020), soit deux trimestres en tout également, sont concernées par le dispositif.

 

IV.                Synthèse

 

 

Catherine MUTELET et Julien PRIGENT

MUTELET-PRIGENT ET ASSOCIES

Avocats à Paris